JUNTAS DIRECTIVAS DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEPARTAMENTALES – Competencias para crear dependencias y señalar funciones / JUNTAS DIRECTIVAS DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEPARTAMENTALES – Competencia / JUNTA DIRECTIVA DEL INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE DEPORTES DE ANTIOQUIA – Facultades
El Decreto Ley 1222 de 1986 reguló todo lo concerniente a la dirección y estructura de los establecimientos públicos, creando para ello las Juntas Directivas como órgano de dirección, asignándoles entre sus funciones la de “Determinar la organización interna de la entidad mediante la creación de las dependencias o unidades administrativas a que hubiere lugar y el señalamiento de sus funciones.” Si la misma ley confiere la competencia a las Juntas Directivas para crear dependencias o unidades en la estructura interna y señalar funciones en dichos establecimientos, sin duda alguna, tiene la competencia para crear, fusionar o suprimir cargos, pues el empleo ha sido definido tradicionalmente en la legislación colombiana en relación con las funciones que debe realizar el empleado que lo ocupa. No obstante, el parágrafo 1º del artículo 68 de la Ley 489 de 1998, señaló que “de conformidad con el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, el régimen jurídico aquí previsto para las entidades descentralizadas es aplicable a las entidades territoriales sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las autoridades del orden territorial.”
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 200 NUMERAL 7 / LEY 1222 DE 1986 – ARTICULO 282 / LEY 489 DE 1998 – ARTICULO 68
NORMA DEMANDA: ORDENANZA 8E DE 1996 ARTICULO 11 – LITERALES D) Y E) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE ANTIOQUIA (NO NULO) RESOLUCION 0027 DE 2000 (4 DE MAYO) INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE DEPORTES DE ANTIOQUIA (NO NULO)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION “A”
Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO
Bogotá D.C., cinco (5) de agosto de dos mil diez (2010)
Radicación número: 05001-23-31-000-2001-93165-01(9903-05)
Actor: GLORIA MARY VELEZ AGUDELO
Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia proferida el 21 de septiembre de 2004, por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
ANTECENDENTES
Gloria Mary Vélez Agudelo, obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó la nulidad de los literales d) y e) del artículo 11 de la Ordenanza 8E del 1º de marzo de 1996, expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia, mediante la cual se creó el Instituto Departamental del Deporte (Antioquia); y la nulidad de la Resolución No. 0027 del 4 de mayo de 2000, de la Junta Directiva del mismo Instituto, por la cual se modificó la estructura orgánica y la planta de personal de la entidad.
Como supuestos fácticos de la acción señaló que la Ordenanza 8E de 1º de marzo de 1996, creó el Instituto Departamental de Deportes de Antioquia, como establecimiento público, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. El artículo 11 de la Ordenanza señaló, entre las funciones de la Junta Directiva del Instituto, la de “determinar la estructura administrativa, las funciones de las dependencias, categorías de empleo, cargos, fijarles su remuneración y régimen jurídico de persona” y la de “crear, fusionar, suprimir cargos”.
La actora indicó que las disposiciones demandadas de la Ordenanza desconocieron las normas superiores, relativas a la competencia y a la delegación de funciones administrativas, en razón a que se le delegó a la Junta Directiva de INDEPORTES, Antioquia, sin acto administrativo, una competencia propia e indelegable de la Asamblea Departamental, cual es la de determinar la estructura de los establecimientos públicos, tal y como lo indica el numeral 7 del artículo 300 de la Constitución Política.
Como consecuencia de lo anterior, consideró que deviene la ilegalidad de la Resolución acusada, pues con base en esa facultad ilegal, la Junta Directiva no sólo modificó la estructura orgánica, sino que suprimió cargos y asignó funciones a una nueva planta.
Atribuyó igualmente la contrariedad de las normas acusadas con los artículos 211 de la Constitución Política y 9º de la Ley 489 de 1998, que tratan de la delegación de funciones; y con el inciso 1º del artículo 122 y el inciso 2º del artículo 123 de la Constitución Política, relativos a la función pública.
Adujo que la competencia es “improrrogable” como regla general, siendo su excepción la delegación, siempre que exista norma que lo autorice, lo que no se evidencia en el presente caso.
Recalcó que el artículo 121 de la Ley 489 de 1998, aplicable a todos los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público, derogó varias disposiciones de los Decretos Leyes 1050 y 3130 de 1968, en especial el artículo 40 de este último que disponía que “La creación, supresión y fusión de cargos en los establecimientos públicos (…) se hará conforme a sus Estatutos.”
Finalmente, alegó la presencia de una nulidad sobreviniente, reconocida por la Corte Constitucional en las sentencias C-427, C-536 y C-537, todas de 1996.
La apoderada del ente territorial demandado contestó la demanda, oponiéndose a sus pretensiones. Sostuvo, en síntesis, que las funciones atribuidas por la Asamblea Departamental a la Junta Directiva de INDEPORTES, se determinaron con fundamento en el artículo 300 de la Constitución Política, la Ley 181 de 1995 y el artículo 11 de la Ley 489 de 1998, y en esa medida la Ordenanza 8E de 1º de marzo de 1996 se expidió legalmente y ajustada a derecho.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Antioquia, denegó las súplicas de la demanda.
Consideró que la Ordenanza demandada guarda correspondencia con los artículos 70 y 71 de la Ley 489 de 1998, que dotaron a los establecimientos públicos de personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente.
Indicó que las Asambleas Departamentales al crear un establecimiento público no pueden agotar todo el margen de autonomía administrativa reconocido por el legislador a esas entidades, pues implicaría un desconocimiento del mandato de la Ley 489 de 1998. Que conforme a esta norma, el ejercicio de la autonomía administrativa se ejerce con el cumplimiento de sus funciones, ciñéndose a la norma que los creó y a sus estatutos internos.
Agregó que la determinación de la estructura orgánica por parte de la Junta Directiva de la entidad va acorde con la autonomía propia de los establecimientos públicos.
Anotó que las sentencias de la Corte Constitucional que citó la parte actora no hacen referencia a la competencia en cuestión, sino a las reglas generales para determinar la calidad de empleado público y de trabajador oficial, lo que hace inviable suponer una relación entre lo decidido y lo solicitado.
LA APELACIÓN
Inconforme con la decisión de primera instancia la parte actora la apeló.
Dijo que de acuerdo con lo señalado en el artículo 300 de la Constitución Política, debe ser una Ley de la República la que asigne la competencia para la fijación de la estructura y la planta de personal de los establecimientos públicos.
Adujo que después de la derogatoria de los Decretos Leyes 1050 y 3130 de 1968, que señaló expresamente la Ley 489 de 1998, no puede decirse que subsiste la atribución de las Juntas Directivas de los Institutos Descentralizados para crear y suprimir cargos. Por tanto, debe entenderse que esa facultad regresó a las Asambleas Departamentales conforme al numeral 7º del artículo 300 de la Constitución Política que les ordena: “determinar la estructura de la administración departamental…”
Manifestó que facultar a las Juntas Directivas, mediante el acto de creación de los establecimientos públicos, para que asuman una competencia propia de las Asambleas Departamentales, viola todas las normas legales atinentes a la delegación de funciones que exigen un acto de delegación, previo a una ley de autorización que determine los recursos procedentes contra las decisiones de los delegatarios (art. 211 C.P.)
Concluyó que la autonomía administrativa de los establecimientos públicos, a la cual hizo referencia el a quo, debe ejercerse en todo caso conforme a la ley o a la norma que los creó, según el artículo 71 de la Ley 489 de 1998.
Agotado el trámite de rigor, y no existiendo causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir, previas las siguientes,
CONSIDERACIONES
Corresponde a la Sala estudiar la legalidad de los literales d) y e) del artículo 11 de la Ordenanza 8E de 1º de marzo de 1996, expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia, mediante la cual se creó el Instituto Departamental del Deporte; y la legalidad de la Resolución No. 0027 de 4 de mayo de 2000, de la Junta Directiva del mismo Instituto, por la cual se modificó la estructura orgánica y la planta de personal de la entidad.
1. Cuestión preliminar
El control de legalidad jurisdiccional de todos los actos administrativos se debe realizar examinando las circunstancias o condiciones fácticas y/o jurídicas que se dieron en el momento de expedición o formación del respectivo acto administrativo, es decir las que le sirven de fundamento y lo determinan, pues las causales de nulidad previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo están referidas justamente a la génesis o nacimiento del mismo, sea que se cuestione la conformidad del acto con las normas en que debería fundarse, la competencia de quien lo profirió, el respeto de la forma regular de expedición, de los derechos de audiencia y de defensa, la veracidad de la motivación, o el uso no desviado de las atribuciones propias.
2. La Ordenanza demandada
Los literales demandados, son los que a continuación se subrayan:
ORDENANZA No 8E
(Marzo 1 de 1996)
“Por medio de la cual se crea el Instituto Departamental del Deporte”
La Asamblea Departamental de Antioquia, en uso de las facultades conferidas por el Artículo 300, numeral 7º de la Constitución Política de Colombia, y la Ley No 181 de 1995.
(…)
Artículo 11º. Funciones de la Junta Directiva. Son funciones de la Junta Directiva:
(…)
d. Determinar la estructura administrativa, las funciones de las dependencias, categorías de empleo, cargos, fijarles su remuneración y régimen jurídico del personal.
e. Crear, fusionar, suprimir cargos.
La actora alega que la Asamblea Departamental no le podía asignar de forma permanente a la Junta Directiva del Instituto Departamental del Deporte de Antioquia la función de determinar la estructura administrativa de la entidad, ni la de crear, fusionar o suprimir cargos, porque esas funciones quedaron en cabeza de la Asamblea Departamental (art. 300 C.P), con la entrada en vigencia de la Ley 489 de 1998, que derogó los Decretos Leyes 1050 y 3130 de 1968, los cuales otorgaban a las Juntas Directivas de las entidades descentralizadas tales atribuciones.
Como ya se anunció, el control de legalidad jurisdiccional de la Ordenanza se debe realizar examinando las circunstancias jurídicas dadas en el momento de su expedición, es decir, a 1º de marzo de 1996. Para tal fecha, desde luego, no se había expedido la Ley 489 de 1998, pero sí se encontraba vigente, en lo pertinente, el numeral 7º del artículo 300 de la Constitución Política y el artículo 282 del Decreto Ley 1222 de 1986, Código del Régimen Departamental, en lo que tiene que ver con las funciones de las Juntas Directivas de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales.
Los citados preceptos disponen, en su orden:
“Art. 300. – Corresponde a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas:
(…)
7. Determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.
ARTICULO 282. Son funciones de las juntas o consejos directivos:
a) Formular la política general del organismo y los planes y programas que deben incorporarse a los planes generales de desarrollo del Departamento.
b) Adoptar los estatutos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca y someterlos a la aprobación del Gobierno Departamental.
c) Determinar la organización interna de la entidad mediante la creación de las dependencias o unidades administrativas a que hubiere lugar y el señalamiento de sus funciones.
d) Aprobar el presupuesto anual del respectivo organismo.
e) Controlar el funcionamiento general de la organización y verificar su conformidad con la política adoptada, y
f) Las demás que les señalen los actos de creación o sus respectivos estatutos.
Por otra parte, el artículo 264 del mismo Régimen Departamental, establece:
“ARTICULO 264. La autonomía de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales se ejercerá conforme a los actos que los rigen, y la tutela gubernamental a que están sometidos tiene por objeto el control de sus actividades, la coordinación de éstas con la política y programas de la administración Departamental”.
Como se observa, el numeral 7 del artículo 300 constitucional dispone dos mandatos bajo dos perspectivas diferentes. La primera parte del numeral, al relacionar la estructura departamental con sus dependencias, se refiere al sector central del departamento; el resto de la disposición lo relaciona con el nivel descentralizado, quedando claro que la facultad constitucional conferida a esas Corporaciones es para crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.
Le asiste razón a la parte actora cuando afirma que es la Ley, para el caso del sector descentralizado departamental, la que debe definir en últimas, conforme a la autonomía administrativa que le asiste en especial a las entidades descentralizadas, la competencia para modificar la estructura interna y para crear, fusionar o suprimir cargos de la planta de personal correspondiente.
Lo que no advierte la impugnante, es que el Decreto Ley 1222 de 1986 reguló todo lo concerniente a la dirección y estructura de los establecimientos públicos, creando para ello las Juntas Directivas como órgano de dirección, asignándoles entre sus funciones la de “Determinar la organización interna de la entidad mediante la creación de las dependencias o unidades administrativas a que hubiere lugar y el señalamiento de sus funciones.”
Si la misma ley confiere la competencia a las Juntas Directivas para crear dependencias o unidades en la estructura interna y señalar funciones en dichos establecimientos, sin duda alguna, tiene la competencia para crear, fusionar o suprimir cargos, pues el empleo ha sido definido tradicionalmente en la legislación colombiana en relación con las funciones que debe realizar el empleado que lo ocupa.
Estas razones son suficientes para no acceder a la nulidad de los literales acusados.
3. La Resolución demandada
La Resolución No. 0027 de 4 de mayo de 2000, de la Junta Directiva del mismo Instituto, modificó la estructura orgánica y la planta de personal de la entidad demanda, siendo competente para ello, como ya se analizó.
Restaría por estudiar si con la entrada en vigencia de la Ley 489 de 1998, tal competencia del artículo 282 del Decreto Ley 1222 de 1986, desapareció o si por el contrario, aún persiste.
La ley 489 fue expedida con el objeto de regular el ejercicio de la función administrativa y para determinar la estructura y definir los principios y reglas básicas de la organización y funcionamiento de la Administración Pública del orden nacional, es decir, para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política.
No obstante, el parágrafo 1º del artículo 68 de la Ley 489 de 1998, señaló que “de conformidad con el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, el régimen jurídico aquí previsto para las entidades descentralizadas es aplicable a las entidades territoriales sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las autoridades del orden territorial.”
Lo anterior permite concluir que las competencias asignadas a la Junta Directiva de los Establecimientos públicos por el Decreto Ley 1222 de 1986, continúan vigentes.
Por esta razón, tampoco se accederá a la nulidad de la resolución acusada. En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
CONFÍRMASE la sentencia del veintiuno (21) de septiembre de dos mil cuatro (2004), proferida dentro del proceso de la referencia por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.
GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN
LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO